2024年5月14日和5月21日，pg电子游戏官网官方网站全球教席学者、荷兰莱顿大学pg电子游戏官网官方网站教授、欧洲税法教授协会学术委员会委员、荷兰税务研究协会董事会成员Henk Vording以“国际税改的双支柱方案”为主题开展了两场学术讲座。讲座由pg电子游戏官网官方网站张智勇教授主持，校内外近百名听众参与其中，活动反响热烈。

本文将以文字实录方式呈现讲座的核心要点。

Henk Vording：

这两次讲座，我们将讨论国际税改的双支柱方案。双支柱方案是为了应对国际税收领域所面临的挑战而出台的。一方面，新兴经济体要求改变长期以来发达国家在国际税收规则制定上占据主导的局面，并提出了自己的利益诉求；另一方面，在过去几十年，跨国企业的数量在快速增长。这是在100多年前建立国际税收基本框架时尚未出现的情况。100多年前，为了协调居民国和来源国的税收利益，国际联盟委托专家进行了研究。1923年，以美国学者塞利格曼为首的四位经济学家提交了《关于双重征税的报告》。在此基础上，形成了国际税收规则体系的如下共识：来源国对积极所得拥有优先但有限的征税权，对于消极所得征收低预提税，或者不征收预提税；居民国对消极所得拥有最终且无限的征税权；采用独立交易原则对关联交易课税。但是在当下，这些共识正在被重新考量：在课税联结度上，支柱一将利润分配给跨国企业消费者所在的市场国，而非传统的居民国或来源国；在支柱一和支柱二中，都采用了集团课税的方法，从而在一定程度上偏离了独立交易原则。

税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划

理解双支柱方案需要回顾已走过十年历程的BEPS行动计划。BEPS指的是税基侵蚀和利润转移，是指纳税人利用不同税收管辖区的税制差异和规则错配，将利润人为转移到没有或几乎没有实质经营活动的低税（或无税）国家（地区），或者借助利息或特许权使用费等可税前扣除的支付来侵蚀税基的税收筹划策略。具体而言，利润转移是指应税利润出现在与实质经营活动脱节的“错误地点”，其产生的根本原因包括不同税收管辖区之间存在有效税率的差异，以及独立交易原则存在缺陷。税基侵蚀是指高税率国家的税收收入流失，因为位于高税国的纳税人可将支付给非居民的费用税前扣除，这些费用包括支付给集团内关联方和第三方的利息，支付给知识产权所有者的特许权使用费等。

为什么会出现大量有关税基侵蚀和利润转移的税收筹划？自1975年至2020年，在标普500公司的资产中，无形资产所占的比例越来越高，从1975年的17%增长至2020年的90%，企业的价值主要由无形资产构成，包括商标、品牌、专利、算法、数字网络等。相较于有形资产，无形资产的转移更为容易，可以在跨国企业内部实现低成本的重新配置，这使得跨国企业有了更多的筹划机会。在2013年，我们所面临的情况是：首先，提供数字服务的企业和大型医药企业的有效税率很低。其次，国家间的政策协调有限。尽管居民国想对税收居民适用反滥用规则，但低税辖区则想通过特殊税制吸引投资。最后，我们很清楚主要是哪些大型的跨国企业实施了避税行为，哪些国家（地区）常常作为导管公司所在地，哪些国家（地区）是避税地。跨国企业主要利用了国家之间的税率差异、规则错配、独立交易原则在解决转让定价问题上的缺陷，以及通过税收协定竞择来进行税收筹划。

接下来我将展示几种税收筹划的情形。

第一种情形是混合错配。位于A国的母公司向位于B国的子公司提供贷款，子公司向母公司支付的利息在B国可作为费用税前扣除，但该笔利息收入在A国被定性为股息，母公司因此享受免税待遇。由此造成了双重不征税的错配结果。

第二种情形是在低税地C国（税率为5%）成立一个壳公司C，位于A国（税率为25%）的母公司A对其进行投资，将无形资产从A国转移到C国；位于B国（税率为25%）的子公司B从事实质经营活动，子公司C向子公司B发放贷款，并许可其使用无形资产。在该情形下，子公司B向子公司C支付的利息和特许权使用费在B国可作为费用扣除，从而减轻税负，而C国的税率很低，并且如果A国实行参股豁免制度，母公司A从子公司C处收取的股息也可以免税。这是跨境税收筹划的基本模式。

第三种情形是有关预提税的税收筹划。当位于A国的母公司A有消极所得来源于子公司B所在的B国时，B国将对A国取得的消极所得征收20%的预提税。但如果B公司先将该笔所得转移给位于C国的子公司C，再由子公司C转移给母公司A，由于B、C两国之间的税收协定将B国的预提税税率限制在5%，而C国对于A公司来源于C国的消极所得不征收预提税，因此将在整体上减少预提税。这是税收协定竞择的例子。

第四种情形是有关转让定价的经典例子。母公司A所在的A国实行35%的税率，子公司B所在的B国实行15%的税率，母公司A以低价向子公司B销售商品或提供服务，子公司B却以高价向母公司A销售商品或提供服务，从而将利润转移到低税辖区。

现在，让我们来看看BEPS行动计划是如何影响这些税收筹划的。BEPS项目共取得十五项行动计划成果，较为重要的包括第2项行动计划《消除混合错配安排的影响》，第3项行动计划《制定有效受控外国公司规则》，第4项行动计划《对利用利息扣除和其他款项支付实现的税基侵蚀予以限制》，第5项行动计划《考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践》，第6项行动计划《防止税收协定优惠的不当授予》，第8-10项行动计划《无形资产转让定价指引》，第13项行动计划《转让定价文档和国别报告》以及第15项行动计划《制定用于修订双边税收协定的多边公约》。因此，针对情形一，将运用第2项行动计划解决混合错配问题，即如果允许对同一笔支付在一国（地区）作为费用扣除，那么应在另一国（地区）计入收入。针对情形二，将涉及第3、4、5、6项行动计划的应用。在第3项行动计划下，母公司A所在的A国可以对子公司C适用受控外国公司规则。在第4项行动计划下，子公司B的利息扣除将受到限制。在第5项行动计划下，如果子公司C没有从事实质性活动，例如对无形资产进行研发，就不应享受税收优惠。在第6项行动计划下，将关注子公司C是否作为母公司A和子公司B之间的导管公司，从而防止条约滥用。针对情形三，同样适用的是第6项行动计划。最后，针对情形四，将应用第8-10项行动计划以及第13项行动计划来规制转让定价。

BEPS多边公约是一项多边工具，主要内容包括BEPS第2项、第6项、第7项和第14项行动计划的建议，旨在加速在双边税收协定中实施相关的BEPS成果。BEPS多边公约在结构上是一份可供选择的清单，缔约方通过作出保留或通知，确定多边公约对其现行的税收协定及具体条款修订的范围。由多边公约涵盖的BEPS成果，有些被列为最低标准，如防止协定滥用，缔约方必须采纳，但有些仅为建议，如混合错配，缔约方可以不予采纳。

总体而言，BEPS项目取得了一定成效。但BEPS成果以政策建议居多，而非最低标准。在BEPS税改后，跨国企业的税收筹划仍然盛行。此外，BEPS第1项行动计划的成果报告并未能提出解决数字经济带来的税收挑战的方案。因此，现在我们进入了以“双支柱”方案为核心的BEPS 2.0时代。

BEPS2.0：支柱一和支柱二

2019年，经济合作与发展组织（OECD）首次提出“双支柱”的方案设计。“双支柱”方案自其伊始都是在应对数字经济带来的税收挑战工作计划中提出的，但实际上涵盖了更广的范围。支柱一与支柱二的区别是，支柱一涉及“谁来征税”，支柱二涉及“至少有一个国家应当征税”。

对于数字经济征税的挑战在于，在新的商业模式下，跨国企业可以在线提供数字服务而无需借助传统的常设机构。然而，在现行税收协定下，如果缔约国一方要对缔约国另一方企业的营业利润课税，就必须要适用常设机构规则。常设机构的概念是否可以适用于仅有当地网络“存在”的电子商务活动？答案是否定的，因为网站不是固定营业场所，仅在非常严格的条件下，网络服务器可能构成常设机构。即使在网络服务器构成常设机构的情形下，可归属于该常设机构的利润也非常少，因为该利润通常只能反映手续费而非企业的核心活动。

另一个问题是，用户也在为企业创造利润。企业可以收集用户的信息，更多的用户数量也意味着更多的广告收入。经济合作与发展组织（OECD）在2018年的一个报告指出，尽管大家普遍认可数据和用户参与是数字企业的共同特征，但对于数据和用户参与是否参与了企业的价值创造以及对价值创造有多大贡献，仍存在分歧。对于包容性框架的一些成员来说，用户参与是数字企业价值创造的一个独特且重要的驱动因素，但也有一些国家认为，收集用户数据是企业与用户之间的交易，即数字企业为用户免费提供服务，以换取用户数据。之后，有部分国家（如法国）开征了数字服务税。法国的逻辑是虽然我无法对脸书的营业利润征税，但我可以对其来源于法国的在线广告收入征税。不过，数字服务税是一种单边措施。经济合作与发展组织（OECD）提出的支柱一则是多边方案。支柱一方案以“销售额”作为新的课税联结度，将跨国企业的利润分配给市场国，并要求加入支柱一的市场国废止数字服务税或类似的单边措施。在2021年7月经济合作与发展组织（OECD）发布的声明中，支柱一的金额A规则适用于全球年收入超过200亿欧元且利润率超过10%的跨国企业，并会将跨国企业超过10%利润率的部分（即“超额利润”）的25%分配给市场国。

对无形资产征税：房间里的大象？

我们之前提到，对数字经济征税的挑战是，数字企业在许多国家没有物理存在，但事实上，像谷歌、苹果、脸书这些企业在美国以外是有物理存在的，只是通常会以特许权使用费的支付来抵消应税利润，并最终将利润转移至避税地，例如谷歌先前采用的“双层爱尔兰-荷兰三明治式”架构。BEPS第8-10项行动计划可以在一定程度上处理这个问题。不过，第4项行动计划对于利息扣除的限制还未适用于特许权使用费，但一些国家已经在这方面有所行动，我认为这会是将来的一个讨论方向。此外，是否还有其他方式来应对税收筹划呢？这就涉及到了“双支柱”中的支柱二方案。

支柱二：全球反税基侵蚀规则（GloBE）

支柱二部分借鉴了美国的“全球无形资产低税收入”（Global Intangible Low-taxed Income，GILTI）制度。与支柱一不同的是，支柱二与征税权的具体分配无关，而是旨在建立一个全球最低税制度。当一个集团实体的利润在其他地方没有（充分）被征税时，居民国和来源国都应介入并予以课税。

支柱二最初的构想包括以下两项核心规则——收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）与低税支付规则（Undertaxed Payment Rule, UTPR），合称GloBE规则。在IIR下，跨国企业集团母公司所在辖区有权对辖区外的低税成员实体征收补足税(top-up tax)。当低税成员实体的补足税未能通过IIR征收时，针对辖区内跨国企业集团成员实体向低税成员实体的支付，实施UTPR的辖区可以通过限制扣除或通过征预提税等方式来征收补足税。UTPR是IIR的补充，意味着跨国企业集团母公司所在辖区不实行IIR并不能保护跨国企业免于征收补足税。相较反滥用规则在界定“避税”时存在概念上的困难，全球最低税制度提供了一个简化的方案：15%的有效税率。但是GloBE规则本身十分复杂。2021年12月，经济合作与发展组织（OECD）发布了GloBE规则的立法模板，又在2022年3月发布了立法模板注释和案例说明。根据立法模板，GloBE规则适用于在受测试财年之前的四个财年中，至少有两个财年的合并财务报表年收入在7.5亿欧元以上的跨国企业集团的成员实体，但排除政府实体、国际组织、非盈利组织、养老基金、投资基金和房地产投资工具。补足税的计算遵循如下步骤：首先，以辖区为单位计算辖区的有效税率并确定低税辖区，有效税率=辖区所有成员实体的经调整的有效税额÷辖区所有成员实体的GloBE净所得（GloBE所得-GloBE亏损）。其次，计算低税辖区的补足税，辖区补足税=（辖区所有成员实体的GloBE净所得-基于实质的所得排除）×（15%-辖区有效税率）-合格国内最低补足税（Qualified Domestic Minimum Top-up Tax，QDMTT）。最后，将补足税分配至成员实体，再依据IIR或者UTPR征收补足税。

在上述规则之外，有四个细节也值得关注。

第一，是合格国内最低补足税（Qualified Domestic Minimum Top-up Tax，QDMTT）的引入。根据立法模板，如果辖区内QDMTT的实施和效果可以与全球反税基侵蚀规则（GloBE）保持一致，且该辖区不提供任何相关的利益，就可以在计算辖区补足税时予以扣除，减少该辖区的补足税金额。由此，确立了QDMTT优先于收入纳入规则（Income Inclusion Rule，IIR）和低税支付规则（Undertaxed Payment Rule, UTPR）的适用顺序。在QDMTT引入前，补足税主要由母公司所在辖区通过IIR征收，UTPR作为IIR的后盾。不过，对于外国直接投资少且没有跨国企业集团总部的发展中国家而言，参与支柱二意义不大。但是现在，游戏规则发生了改变，一个税收辖区可以通过QDMTT优先征税，一些国家已经决定或者正在考虑实施QDMTT。QDMTT在未来会如何运转，值得我们关注。

第二，是应税规则（Subject to Tax Rule，STTR）。该规则是指，当跨国企业集团内部特定的关联支付在收款人所在辖区不征税或者适用低税率时，允许来源国对该关联支付补充征税至9%的最低税率。STTR可能通过多边公约实施，经济合作与发展组织（OECD）以STTR来说服发展中国家参与支柱二。不过，根据现行规则模板，STTR的影响有限。因为STTR是一项基于税收协定的规则，但有些国家的税收协定网络并不发达，无法在该规则下获得税收利益。此外，根据IMF2023年的报告，发展中国家在税收协定中规定的预提税税率通常都不会低于9%，STTR可以带来的预期收入有限。因此，许多发展中国家认为，STTR的适用范围应该更广、最低税率应该更高。

第三，是基于实质的所得排除（Substance Based Income Exclusion，SBIE）。SBIE由工资排除和有形资产排除两部分组成，这表明支柱二允许基于实质性经济活动的税收竞争。

第四，是可退还的税收抵免与不可退还的税收抵免。可退还的税收抵免将计入GloBE所得/亏损，用于计算有效税率，不可退还的税收抵免则将计入有效税额的调减项。相较不可退还的税收抵免，可退还的税收抵免不会引起有效税率的大幅降低。

之前我们谈论了税收筹划的几个经典模式，支柱二将对它们施加什么影响？核心在于理解支柱二的内在设计。为了防止征税权的流失，UTPR的存在促使母公司所在辖区有动机引入IIR，而IIR与UTPR的存在又刺激来源国引入QDMTT，QDMTT的适用又促使母公司所在辖区运用受控外国公司规则（Controlled Foreign Company，CFC）。因此，在支柱二下，各规则可能的适用顺序为CFC > QDMTT > IIR > UTPR。基于QDMTT征收的税款能否在适用CFC时给予相应的抵免？QDMTT与CFC的关系值得思考。

当发展中国家引入QDMTT时，应仅适用于支柱二范围内的跨国企业，否则会增加其他纳税人的税收负担。为了更好地应用QDMTT，发展中国家需要知道母公司所在辖区的补足税计算结果。如果通过QDMTT征收的税额低于补足税，母公司所在辖区可以征收剩余的补足税；但如果超过了补足税，也只能扣除相当于补足税的数额。考虑SBIE允许基于实质经济活动的税收竞争，以及可退还和不可退还的税收抵免对有效税率的影响，发展中国家应如何优化其税收制度，也值得进一步讨论。

中国应当加入支柱二吗？中国有些特殊行业或地区企业的有效税率可能低于15%，中国引入QDMTT可以优先征税。有一些跨国企业集团的总部位于中国，并且集团内有成员实体位于低税辖区，如果中国不引入IIR，当支柱二运转起来，实施UTPR的辖区就可以征收补足税。

至此，我们已经对支柱二方案进行了一些讨论。支柱二未来会如何发展，仍未完全清晰。美国与欧盟的态度存在分歧，美国认为GILTI税制与支柱二相容，但欧盟认为GILTI采用的是全球汇总法而非单一辖区方法，这实际上允许总部位于美国的跨国企业将不同辖区的税收负担相混合，对位于避税地的公司更友好。我们也学习了一些技术细节，但更关键的是设计这些规则的目的和背景。如果你了解规则设计的目的，你就可以更容易地理解规则；如果你明白了纳税人是如何利用规则的，你就可以明白为什么税法规则如此复杂。

张智勇：

Vording教授帮助我们了解了双支柱方案的内容。我们需要知道新规则是什么，然后尝试思考新、旧规则之间的互动。现实世界的运行可能与规则的设计初衷不一致，并且规则本身可能也会发生变化，所以我们需要继续观察。此外，对于一些发展中国家而言，吸引更多的外国直接投资来促进经济发展仍是优先考虑的议题。税收只是影响投资的一个因素，税收以外的问题也值得我们关注。

开讲学者简介：

Henk Vording于2006年至今任莱顿大学pg电子游戏官网官方网站税法教授，也是该学院的前副院长。他曾任美国加州大学哈斯汀pg电子游戏官网官方网站访问教授。同时，他还是欧洲税法教授协会学术委员会委员、荷兰税务研究协会董事会成员，及荷兰税务改革委员会前委员。他于莱顿大学获历史学硕士、法学博士学位，1986年任莱顿大学pg电子游戏官网官方网站经助理教授，2004年任莱顿大学pg电子游戏官网官方网站税法与经济学副教授。他开设的课程包括税法导论，税收哲学理论，欧洲税收政策。他的研究领域包括欧洲与国际税法与政策（重点为公司所得税）、税法及其制度的历史发展、税收和再分配的哲学基础。他新近的学术成果包括《荷兰何以成为跨国企业的避税天堂》（2019）、《2020年荷兰税收政策说明》（2019）等。